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宏观调控预期管理:现状、问题和政策建议

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吴振宇 杨光普 | 吴振宇 国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长,杨光普国务院发展研究中心宏观经济研究部助理研究员

发布日期:2018-02-24

2015年中央经济工作会议首次提出“实施宏观调控要更加注重引导市场行为和社会心理预期”。有针对性地加强和完善我国市场预期管理对适应国内外新变化具有重要的现实意义。 

随着我国经济增长进入转型期,体制层面、政策层面和经济运行层面的变化相叠加,迫切需要在宏观调控和风险防范中加强和完善市场预期管理。一是构建制度化的预期管理体系,明确预期管理的主体和市场沟通主渠道;二是提高政策的透明度,加强政府与市场沟通和协调;三是充分开发和利用各种预期管理工具,跟踪市场预期变化及时做好政策调整和市场沟通工作;四是加强宏观经济预期管理理论研究,增强决策科学性和预期管理有效性。

预期是影响市场主体经济决策的基本要素,也是宏观经济理论和政策需要关注的核心变量。在马歇尔供需均衡价格理论基础上,诺贝尔奖获得者、瑞典经济学家缪尔达尔首次严格考查了预期在价格形成和市场波动中的作用,并对此后的宏观经济理论发展产生了重要影响。在经济思想史中,北欧学派的事前事后分析、凯恩斯学派的比较静态分析、货币主义附加预期的菲利普斯曲线等都体现着预期的重要性。上世纪70年代以来,新古典宏观经济学以无系统性偏差的“理性预期”代替传统“适应性预期”的基本假定,带来经济学理论的革命性发展,从而将预期管理推到了宏观调控理论与实践的中心位置。  

经过多年改革开放,我国市场化程度大幅提高,预期在宏观经济运行和调控中的重要性得到明显提升。进入新常态后,经济增长预期出现了转折性变化,并对居民、企业和政府行为带来深刻影响。与此同时,深化改革需要密集出台相关政策措施,原有制度环境调整加快。市场的发展与完善、增长预期的调整和制度环境加速变化相叠加,使得预期管理的重要性更加凸显。2013年十八届三中全会明确将“稳定市场预期”纳入到健全宏观调控体系的框架之中,2015年中央经济工作会议首次提出“实施宏观调控要更加注重引导市场行为和社会心理预期”。有针对性地加强和完善我国市场预期管理对适应国内外新变化具有重要的现实意义。 

预期管理在宏观经济调控中的重要性快速提升

经济主体的市场意识伴随市场深化而显著增强

改革开放以来,我国经济市场化程度逐步提高。当前,工业制成品几乎全部采用市场化定价;除个别重要基础性产品,能源和原材料大多也实行市场化定价;劳动力、土地等要素供给市场化程度明显提高;利率和汇率的市场化进程正加快推进。市场化水平提高使价格信号的作用充分显现。比如,大豆、玉米等农产品期货价格信息已系统性地影响到东北农户的种植计划和生产行为;中长期通货膨胀预期对城镇居民购房行为产生显著影响;而工业领域激烈的市场竞争则使企业生产计划更为精细,投资对预期利润更加敏感。上述变化都显示,经济主体的成本收益分析越来越精细、及时,企业、居民行为对经济增长速度、市场供求变化、收入和支出趋势反应更快速,并进一步对宏观经济运行产生反馈。  

稳定经济增长预期难度加大

2008年国际金融危机后,全球经济持续低迷,跨境贸易和投资量快速萎缩,经济增长外部环境出现转折性变化。与此同时,国内生产要素的供给出现趋势性变化。劳动年龄人口占比持续下降,土地供给面积缩减、单位价格快速上升,大气、水体和土壤污染事件频发,生态和环境约束加强。需求侧增长潜力明显下降,汽车和房地产需求增速下降,传统工业品消费增速走缓。受供需两方面的影响,中国经济增速自2012年以来持续下降。在此阶段,管理好中长期增长预期显得格外重要。处理得好,能充分发挥增长潜力,实现中高速增长;处理不好,则可能引起悲观预期自我实现,导致经济失速。  

国内外经济互动性前所未有地增强  

中国是全球第二大经济体、最大的商品出口国、主要投资目的国和资金输出国。中国经济波动对全球贸易和投资会产生显著影响,政策溢出效应明显。2015年中旬,中国资本市场的大幅波动迅速影响到全球大宗商品现货和期货价格,进而又影响到国内PPI,对企业库存和投资行为带来反馈。内外互动、相互激发,成为国内经济运行和宏观调控的新特点。如果不能更好地把握和引导市场预期,一方面会对国际经济运行带来不确定因素;另一方面,可能会在国内外投机者的攻击下造成相关部门的损失,此类情况在2015年某些金融机构对中国股指期货的投机中已有所显现。

管理预期的金融市场和工具快速发展  

随着市场化程度提高,经济主体利用金融工具分散和对冲风险、降低经营中不确定性的需求进一步增强,商品市场中期货交易的品种和合约种类不断增加。同时,外汇期货交易和股指期货交易也得到了快速发展。金融工具的发展使以往经济系统中难以精确度量的预期逐渐显性化、数量化和市场化,同时也将实体经济运行与市场预期更加紧密地绑在一起。宏观经济主管部门对预期的引导和调整,将以更加明确的形式传递到商品和金融期货等市场上,并进一步影响到企业和居民的经济决策。  

推进全面深化改革需要加强预期管理  

十八届三中全会后,随着全面深化改革的稳步推进,相关政策措施出台频繁。与成熟经济体不同,面对繁重的改革任务和规定的时间要求,我国相关政府部门出台政策前由于沟通时间有限,往往会导致企业和居民预期出现波动,从而对经济发展和政府公信力带来不利影响。比如个别地方政府因为出台了新的房地产调控政策,引发一定的社会问题和交易双方的经济纠纷。未来需要推出的改革措施仍然较多,对于涉及面大、群众比较关注的政策措施,应该加大宣传和沟通力度,提前引导预期。  

此外,随着国际化水平提高,国外宏观经济政策对国内的影响也越来越明显。特别是美国进入加息周期后,全球资本流动可能带来潜在风险,我国宏观调控预期管理需要更加关注国外的情况。  

我国宏观经济预期管理的现状和主要问题  

1978年改革开放以来,我国始终在摸索如何在人口众多、基础薄弱的社会主义国家发展市场经济。经济实践对理论和政策不断提出新要求,“预期管理”就是一个重要的方面。2008年9月,时任总理温家宝在和美国经济金融界知名人士座谈时说:“在经济困难面前,信心比黄金和货币更重要”;2009年,“稳定预期”首次出现在《政府工作报告》中;2010年《政府工作报告》提到,“管理通胀预期”;2011年《政府工作报告》提到,“正确引导市场预期”。2013年的十八届三中全会和2015年的中央经济工作会议更加强调了预期管理的重要性。然而,我国预期管理在理论、制度和实践层面都存在不足。  

预期管理研究落后于社会主义市场经济实践  

预期管理理论虽然在发达国家较为成熟,但由于我国社会主义市场经济有其自身特点,适应中国国情的预期管理理论仍不成熟,主要有以下四个方面的原因:  

经济发展目标多元化,使我国预期管理与发达市场国家存在差异。现代经济学的预期理论,既有一般性的指导意义,也有很强的区域性和历史性。作为处于转型期的发展中经济体,我国在保证经济稳定运行的同时,还需要通过结构性政策,为经济发展创造局部的竞争优势,进而引导经济全面发展。这就远远超越发达经济体充分就业、物价稳定、财政可持续的一般性宏观管理目标及预期管理要求。  

经济内在结构快速变化,使建立预期管理理论的难度加大。针对凯恩斯主义政府干预思想,卢卡斯认为基于历史数据的经济预测受制于结构变化,不可能真正揭示经济增长趋势,政府主导的调控和预期管理也因此没有意义。“卢卡斯批判”虽有一定局限性,但也揭示了预期管理中存在的重要问题。在城乡结构、产业结构、内外需结构快速变化的情况下,发展中国家建立成熟预期管理的理论难度较大。 

部分经济主体行为仍未充分市场化,使得相关理论在中国适用性受限。我国国有经济占比较大,其经济行为与完善市场经济体系中的企业行为有一定差异。特别是,国有金融系统的激励约束机制可能带来部分资金配置方向扭曲、效率下降,造成经济体系对价格信号反应失真。比如,美国金融危机后大量的企业破产,而我国经济增长放缓后,仍有大量僵尸企业难以顺利退出。此外,地方政府对经济发展的介入程度较高,对企业市场化决策也存在干扰。我国需要建立起适合自身市场经济特点的预期管理理论。 

经济主管部门职能结构与发达经济体存在差异。作为适应我国发展阶段的宏观管理体系,发改委、财政部、人民银行对经济发展都肩负着责任。同时,中国共产党作为执政党对于经济管理工作也拥有重要的影响力。比如,每年年底的中央经济工作会议都会为来年经济工作定下总基调。政治架构和政府组织的差异使得我国在预期管理方面需要形成自身的特色,国外已有的理论经验难以直接适用。  

预期管理制度体系仍有待完善  

经济总体目标和政策安排的信息发布较为规范。每年年底,中央都会召开经济工作会议,明确来年经济社会发展总体目标以及政策安排;来年春季,《政府工作报告》会详细回顾过去一年的经济运行及政策实施效果,并对当年经济运行和政策实施提出安排。这两个渠道是对经济增长和政策实施的年度权威性发布。然而,在经济运行波动频繁的时期,在中央和国务院层面缺少及时引导预期的制度化发布渠道。  

经济主管部门信息发布内容和规范程度不一。央行有较为规范的信息发布程序,但内容仍不够丰富,引导市场预期的作用有待加强。财政部和发改委对年度计划和中长期规划有较为详细的信息披露。转型期经济波动较大,政策出台较为频繁,经济主管部门需要有更加频繁的信息发布机制以回应经济运行和改革中的热点。从2016年开始,国家统计局将通过记者招待会发布数据的频率提高到了月度。这对及时与市场进行有效沟通具有积极作用。然而,一些重大的进度数据,如服务业的月度运行情况仍未发布。  

与市场沟通协调不足,服务意识仍需进一步加强。一些部门与市场沟通意识不强,出台相关政策时缺乏透明度,习惯于“半夜鸡叫”,既损害政府公信力也影响到市场预期。有的部门披露数据或者出台政策之后,相关解读未能及时跟进,而市场上的解读又千差万别,最终导致预期混乱。  

此外,由于协调不足,宏观经济管理部门间存在发布信息数据不一致的情况。特别是,部委直属研究机构参与解读本部门相关政策,有时也增加了市场理解、分辩政府信息的难度。  

预期管理的金融和市场工具仍有限 

我国市场经济建设仍不完善,一些重要的预期管理工具仍不足,主要表现为以下三个方面: 

国债收益率曲线仍不完善。国债收益率曲线既是不同期限资金市场价格的重要反映,也是央行货币政策的重要工具变量。由于国债发行规模小、期限结构单一、交易所市场与银行间市场分割等原因,导致我国国债收益曲线还不完善,引导不同期限资金利率的功能发挥不足。  

金融和商品期货市场仍不够发达,远期价格发现功能不足。预期管理需要市场主体和政策部门能够相对精确地评估未来的经济信号。远期价格的基础市场不完善,既无法充分评估市场预期也不能积极对其实施有效干预。 

评级机构和金融衍生品市场不发达,精确判定和识别风险能力有限。发达市场的评级机构会对政府和企业的风险状况进行全面评估。虽然这些机构也存在一定误导性,但总体上仍能提供数量化的显性指标。同时,信用违约掉期合约等金融衍生品的价格也对贷款人信用以及市场对其信心起到了参考作用。上述这些指标都可为预期管理提供基础性数据。但由于我国评级机构和金融衍生品市场相对薄弱,尚待完善,仍会影响到市场主体对风险的有效识别。  

对加强和完善市场预期管理的建议  

我国市场经济建设仍在进一步推进,从发达国家的经验看,厘清部门预期管理职能、建立完善制度、加强市场沟通、增加决策过程透明度,是各国普遍遵守的原则。加强和完善预期管理,需立足国情吸收国际先进经验,重点应推进以下工作。  

构建宏观调控预期管理的制度化体系  

形成制度化的预期管理体系,明确不同领域预期管理的主体和市场沟通主渠道。可由国务院作为宏观调控预期管理的总渠道,并设立政府经济事务发言人。在美国,政府经济事务发言人是财政部长。我国可根据国情指定合适人选,就重大的热点难点问题与国内外市场进行沟通。以央行作为发布经济增长预期和货币政策信息的主渠道。同时,财政部、发改委等机构需在本领域内构建信息发布和政策解读的稳定机制和渠道。在发达市场经济国家,信息和政策发布制度本身,也会成为预期管理的重要组成部分。比如,美联储也会变更惯例,提前发布相关信息和政策,但这仅在极少数危机情况下才会实施。其根本性的考虑在于:如果出现类似情况,市场将期待美联储再次打破惯例,或者试图以打破惯例的程度预判经济危机的程度。我国应该建立预期管理的惯例和制度,扩大对市场发布的信息量。

加强与市场的沟通与协调  

发达市场经济国家的政策制定透明度较高。以美国为例,美联储在前一年就会公布下一年议息会议时间表,每次议息会议后还会公布纪要,这对人们判断货币政策有很强的指引性。在制度性安排之外,美联储主席还会就相关问题单独约记者进行沟通,以获得更广泛和直接的传播。我国受计划经济传统思维等因素影响,政府部门与市场沟通不足,从而影响到政策实施效力。提高政策制定透明度,要建立起双向信息传递渠道,使市场信息及时传递到决策层和预期管理的主体。  

进一步开发和利用各种预期管理和引导工具  

提升景气指数、信心指数等指标对预期管理的支撑能力。加快评级市场的建设与规范,稳步推进金融衍生品市场建设。充分挖掘金融市场的信息,比如国债收益率曲线、各种商品期货、金融资产及金融衍生品价格或指数,跟踪好市场的预期变化,及时做好政策的调整和市场沟通工作。加强对国外相关预期管理指标的分析和研判,关注其与国内预期相互影响的机制,提升宏观调控预调、微调的有效性。更多地通过影响市场指标传递政府调控意图,逐步形成预期引导的惯例和机制。  

加强宏观调控预期管理理论的研究  

预期管理理论仍在发展中,操作实践在各国也有所不同。比如,不同国家对于是实行更加关注预期的货币政策固定目标制,还是给央行留出一定的自主权,就有不同的选择。作为转型经济的发展中国家,中国的自身特点鲜明,直接借用发达国家的理论难以解释实际中的情况。需要根据形势的发展,加强宏观调控理论研究,在实践中形成符合中国具体国情的预期管理理论框架。 另一方面,预期管理的目的是有效引导市场,前提是经济主管部门能够客观地把握经济形势。美联储有庞大的经济学家群体,这也是其把握全球经济动态合理引导预期的先决条件。我国相关调控部门虽然也有一定的研究力量,但是与中国经济体量以及面临的经济调控任务相比,仍显不足。

来源:中国智库网

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